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应急管理中大部制改革的制度变迁逻辑

孟祥瑞

苏州大学 政府与公共管理学院 江苏 215028

摘要：作为典型的制度变迁，应急管理大部制改革不仅体现在自身应急功能的一体化及与组织的结合上，而且体现在突发事件应急管理的机制改革上。其结果是，它不能避免堆积逻辑、故意逻辑和同构制度变迁的逻辑。表现为：从逻辑累积上的透视，应急管理大部制改革的影响。历史背景和原有的机构；从故意的逻辑角度，它被设置在思想和利益博弈上的影响；从同构的逻辑角度，它是由政治和社会结构和制度供给的短缺所制约。

关键词：应急管理，大部制体系，制度改革，逻辑

中国突发事件频发，包括传统的突发事件如自然灾害、交通事故、食品安全和非传统的突发事件如公共卫生，物种入侵和群体性事件等等。这样的现状要求更高的社会治理能力以及各级政府的应急管理责任，从而使政府可以发挥信息中心、指挥中心和反馈中心的作用。但是整体上，建立应急管理机构在中国是不科学的。应急管理存在职能交叉和重叠之处，运动型经营方向依然流行，所有这些都导致紧急情况的应急管理输入和输出的不和谐和低效率管理。有学者认为，大部制改革可能在这种各级政府职能交叉、过宽的管理和服务、现有协调机制的效率低下或失败的情况下进行。从这个角度看，应急管理机构变化过程相当于一定程度的大部制改革。因此，应急管理机构的变化方向应该是大部制系统改革。应急管理的大部制改革是指建立一个权威、具体的责任系统和复杂高效的应急职能部门应对突发事件。

应急管理大部制体系改革是一个典型的制度变迁，体现在以下几个方面的流程：应急管理大部制改革系统不仅包括紧急功能的整合和不同的组织的结合，而且还涉及应急职能部门的运行机制的深刻变革、政府管理理念的历史沿革、联合治理的观念和组织简化及对改革等方面的理解。然而对中国来说，一个国家轴承权力集中的强烈意识和以前的计划经济，各级政府是增强的制度变迁的主体。应急管理涉及占用政治权力的主导作用、资源的分配和控制、机构的方向、形状和工艺更改。换句话说，应急管理大部制改革系统不可避免地受到积累的逻辑、故意逻辑与制度变迁的同构逻辑的影响。

1积累逻辑与制度变迁的路径依赖

社会学的制度主义对历史背景和原机构的制度变迁的重视具有重要意义。在预测历史轨迹的基础上推测制度变迁的过程。这是社会学制度主义的积累逻辑。据道格拉斯C，积累在这里有两种不同的含义：第一是历史背景—制度变迁的历史环境的效果；第二个是任何制度变迁的规模和方向不是随机的，而是受原始机构限制的。

1.1 历史背景：应急制度变迁的枷锁

在民主与独裁的社会根源中，巴林顿·摩尔说，一个国家的历史约束其政治的发展，因为历史每个政治的模式彼此是完全不同的。道格拉斯·C还表示，“历史总是重要的。这不仅是因为历史给了我们经验，也由于历史的过程本身就是一个制度渐进的不断变化的过程。而目前，未来与过去通过社会制度的连续性相连接hellip;hellip;历史的关键是理解政治制度、经济机构两者的关系。

自从非典爆发中国的应急机构已经从简单的政治动员变化为科学应急。然而不可否认的是在一些不发达地区和比较偏远的地区，巫术和宗教在突发事件发生时依然存在，在某些区域甚至有迷信存在。

1.2 原始制度：制度变革的内部障碍

新制度主义认为，原始制度决定的方向、过程和制度结果的变革是制度变迁的起点。约翰·L·坎贝尔说“在现有的社会实际上改变原有制度带来的影响。机构的成本是指有关的资源的输入该机构的每一段。”结果，应急管理大部制改革系统，成本体现为政府导向的自身制度安排的障碍，如部门设置、权力配置和传统人员的应急管理体系的制度。

一、部门的设置和官僚主义代理人的缺席。 虽然大部制改革概念极为重视功能划分，应急管理和其他公共事务之间复杂的关系可能使政府和不同部门之间产生问题。其结果是大部制改革强调功能集成以及部门具有类似责任和职能的组织结合。但是目前，这种改革可能使局势恶化并陷入困境。“个人业务可能引起每个人的事儿没人管。”

二、传统权力系统的干扰。如果每个组织都消极对抗，有关权力划分问题不能得到妥善处理，或者如果每个组织不积极配合，改革可能会流于形式。此外，建立有效的监督机制和公共权力职责适合机制是全球性挑战。

三、传统人事制度的干扰。应急管理的大部制改革要求应急管理的专业化和专门技术知识的应用。

2 义务逻辑和过度制度的确定

社会学的制度主义强调非正式制度体制变革的作用，即制度变迁的故意逻辑。在一定历史背景下，一旦意识和理念应运而生便不容易消失，甚至很可能会形成大众思维方式。

2.1 制度意识和应急主体的思维方式

作为权力集中地，国家是经济增长最重要的变量，但认知延迟可能对人的理性选择有很大影响。至于应急管理的大部制改革系统，政府是机构设置的目标、组织建设等方面的主体。这种认知的延迟将不可避免地导致两个负面影响：一是“短期近视”，这意味着政府不能

正确认识到短期利益和长远利益；另一种是机构的不确定性，包括可变性和灵活性。

2.2 利益博弈和“过渡性”制度的确定

应急管理的大部制改革系统不面对暂时无法执行的“过渡性”陷阱机构问题。“过渡性”制度陷阱是指由于利益集团的干扰，在监督机制的过程中造成机构改革的延迟和缺乏敲定。换句话说，取消旧部门，将职能集成，将权力重新划分将卷入激烈的权益游戏。

至于应急管理的大部制改革系统，每个经营主体必须试图避免显露自己的优势，并试图利用这种优势，因此集体行动可能会陷入困境。 所以应急管理的大部制改革可能面临的“过渡”机构定稿问题。

3同构逻辑和机构的供应短缺

新制度强调了组织环境对制度变迁影响。同构逻辑指的是用变量说明制度环境的同构现象。这里的环境是指社会共享概念——社会公认的规则化制度体系。这种机构研究指“正规院校”。即各种规章制度决定组织结构和运行机制。显然机构的供应短缺总会引起很多问题。

3.1 政府应急能力的选择性表现

应急能力是政府公共服务功能中一项重要的政府职能。在目前阶段在执行应急功能时，各级政府往往选择表现“强调管理，忽视服务”和“强调抢救，忽视预防”。

一方面，政府的传统行政讲求效率值而不是服务。以追求效率而著名的实用主义认为，效率不仅是目的，还是评估政府的重要标准。另一方面，突发事件是当前交流最重要的因素之一。突发事件的预防是不够的。但是在运作过程中，政府过多注重立即采取措施，而不是长期措施。政府的选择性表现是应急管理大部制改革的难点之一，因为紧急情况下追求绩效，将使机构的薄弱环节占据优势，并涉及机构本身对上级政府的利益博弈，以便它能够避免责任。因此改革最根本的是利用应急主体的优点，在政府应急管理过程中必须内化服务理念；此外由于缺乏相关的监管制度来约束政府职能，因此建立相关的监管体系是必要的。

3.2 应急行政权力的灵活性扩展

至于政治权力的发展，具备“制度包容性”和“弹性空间”是理想的政治权力系统。然而，后者有一个与自由裁量权的滥用非常微妙的关系。突发事件要求政府把维护公共利益的和全国稳定性作为主要职责；另一方面，它有权使用应急管理自由裁量权。在突发事件的情况下，应急行政权力具有很高的权威性，甚至高于其他所有权力，包括立法权。换句话说，与其他行政权力相比，该紧急行政自由裁量权更广泛、更灵活。根据现代国家法律，应急行政权力不管在任何紧急情况下都应当遵守宪法与法律，政府不应轻率地限制或剥夺市民对突发事件的知情权。

从上面的分析我们可以得出结论，在保障公共利益，防止应急行政权力扩张上，这是一个基本的矛盾。一方面，突发事件爆发时要保持应急管理系统的有效运行；另一方面者其中是缺乏应急行政权力系统的。因此，应急制度改革对有关系统须进行匹配；在突发事件下政府、公民和其他社会组织之间的关系应当明确，从而使应急行政权力合法运作。此外在法律上应明确规定应急主体可以限制的公民权利。

3.3 政府应急动员机制的滥用

“政府的应急动员机制意味着，为了应对突发事件的破坏性结果，紧急主体有效地调动市场、第三方乃至所有社会资源。中国在应急管理的调动权属于政府。政府为了动员在很短的时间不仅可以有效地调动民众，还有社会资源。至于效果，如果政府为了动员缺乏相关的制度供给，它很可能被误用甚至滥用，在现代法定国家建设带来负面影响。

4 结论

随着现代立法国家的建设和服务面向型政府建立，为了动员应急管理不应该仅仅依靠政府，而是转移到社会的管理动员。社会管理动员意味着政府、企业和所述第三区协商并相互连通，形成一个有效包容和有效调动各种资源来处理紧急情况的系统。这就要求政府从法律层面上提供相关的制度供给，合理化在紧急动员领域的社会关系，建立一个系统的标准的应急动员机制。例如，应制订和完善政府紧急动员制度供给，从而使紧急情况的确认程序完整，处理紧急情况和材料计划征用随时到达。

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