从指令到立法，从分离到整合：农村规划的演变从新中国成立那时起外文翻译资料

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从指令到立法，从分离到整合：农村规划的演变从新中国成立那时起

摘要：1949年新中国成立以来，中国农村发展经历了三个时期，首先是集体经济，其次是家庭联产承包责任制，其次是城乡的时间顺序协调。与此同时，指导中国农村建设和管理的法定规划有以下三种：土地利用规划，土地整理规划，以及乡镇规划。本文分别总结了这三个时期的特征。首先，1949年至1978年的集体经济时期是农村规划的萌芽阶段，在此期间，土地利用规划刚刚被引入来自国外的土地整理规划和乡镇规划尚未形成。在这一时期，农村规划具有很强的计划经济特征。1978年至2003年是家庭承包责任制的下一个时期农村规划的阶段，在此阶段，所有三种类型的规划都建立了独立的准备，法规和管理体系。从2003年至今的城乡协调时期，城乡一体化和联合发展的趋势在三种类型的计划中。根据1949年以来中国农村发展的历史，本文总结出三种类型法定规划已经转变为适应中国国情，朝着更加规范，立法和一体化的模式发展。

关键词 农村规划；土地利用规划；土地整理规划；城乡协调

1990年代开始的市场经济改革大大推动了中国的城市化，城市与城市之间的不平衡农村发展日益突出。在2003年，十六届三中全会提议城乡协调发展战略，旨在改变二元结构，缩小城市与城市之间的差距乡下地方。2012年，中国共产党第十八次全国代表大会中共提出了新型城镇化战略，重点是改变过去不可持续的城市扩张并减少侵蚀农村。2017年，第十九届全国代表大会中国共产党提出了农村振兴战略，强调“三农”从根本上讲与国民经济和民生有关。如今，农村发展引起了广泛关注，以现代化或农村复兴作为中国的可持续发展的关键。

农村规划①被认为是指导农村发展的重要手段建设与发展。它的作用包括指导城市农村协调发展，振兴农村经济，以及继承历史和文化。有很多类型与中国农村地区有关的规划。基于并行乡镇地区与行政的关系观点，指导建设的法定计划和农村地区的管理是：乡镇级土地利用规划，县级土地整理规划，乡镇规划和乡村规划。 每种计划都有其自己的责任。土地使用规划的任务是划定城乡土地，控制城市建设用地范围，保护农业土地，特别是耕地。土地整理的任务规划是为了保护农业用地的面积和质量，确保农业生产效率。乡镇规划和村庄规划（或乡镇规划②）的任务是要在农村地区全面部署各种建筑，特别是农村居民点建设。目前，这三个各种计划在任务，重点，内容和管理上有很大不同，但是在平衡这些计划类型的多重利益和不同的发展需求方面缺乏共识，从而降低了农村活动的效率，例如生产，生活，生态保护以及限制农村现代化（见图1）。

图1 三种计划的当前关系

目前，有关农村规划的学术文献主要集中在三个方面。①土地利用规划的协调研究，土地整理规划以及城乡规划从“多计划协调”的角度来看各种规模。王艳艳等。（2011年）比较了乡镇一级的土地利用规划以及乡村和城镇规划，探索整合的可能性。李晨（2013）分析了内涵，差异以及不同规模土地整理规划的协调分析，然后从指标和空间控制角度探讨了土地整理规划的协调思路和衔接方法。②从城乡协调发展的角度研究了乡镇土地利用规划，县域土地整理规划和农村规划体系建设的理论和方法。陆斌（2014）在以城乡统筹为导向的土地整理定义的基础上，提出了县级土地整理规划，投资估算和资金筹措的内容和方法。周游等。（2014）通过对当前各级农村规划的辩论，协调，整合的相关研究进行分析，提出了农村规划体系建设的研究空白和展望。③从新农村建设的角度研究乡镇土地利用规划的内容和农村建设规划的实施。例如，黄国成等。（2006）分析了新农村建设过程中农村土地利用规划的实施现状和问题，刘立斌（2007）对大量村庄规划和实践案例的调查，并提出了村庄建设规划的内容和实施建议。总体而言，从历史的角度对乡村规划的发展特征进行研究很少。中国的乡村规划发展与国家政治和经济环境的变化有着密切的关系。本文回顾了三种类型的国家规划的历史演进，系统地梳理了它们在不同社会时期的演进路径，希望为农村规划改革提供参考。

1. 胚胎阶段：1949年至1978年的集体经济

集体经济时期是指在计划经济模式下，国家按比例安排和管理农村生产和生活的年代。集体的演变经济经历了三个阶段，即农民的土地所有权（1949–1953），③农业合作（1953–1958），以及人民公社（1958-1978）。在新中国成立之初，自1950年《中华人民共和国土地改革法》颁布以来，中华民国继续进行土地改革解放战争开始的运动。运动废除地主阶级的土地所有权并实施农民的土地所有权。1953年后，根据农业社会主义改造的要求，农业生产者合作社在各地发起。自那以后主要生产资料，例如农民的私有土地，农场动物和大型农具逐渐由合作社管理，土地转让给集体所有权。1958年，中央政府提倡“结合小型农业合作社变成大型农业合作社”，并促进了人民公社制度。因此，农民的生产和生活转移到集体所有权（生产团队）。在集体经济的不同阶段，三种农村规划的发展是不同步的。

1.1 集体经济时期的土地利用规划

这一时期的土地利用规划主要经历了两次阶段。首先，从1949年到2007年的“农业合作”年1957年是中国土地利用规划的萌芽阶段。然而，萌芽与农业合作关系不大，但与模仿苏联集体的国营农场密切相关农场。1954年，在前苏联专家的帮助下，农业部借鉴了前苏联的土地整理理论和工程技术，建立了国营的友谊农场，在中国启动了土地规划。国营农场的主要任务是开垦荒地，发展粮食生产和畜牧业。相应地，此时的土地规划任务是为全国土地开垦，大规模机械化农业生产和先进农业技术应用提供示范（宋和惠，2007年）。从那时起，土地利用规划已在全国范围内普及。 截至1956年，全国有280多个农业生产合作社进行了土地试点工作。第二阶段是1958年至1976年的人民公社系统，在此期间，土地利用规划是基于全国土壤调查。在这段时期内，土地利用规划的范围从开垦荒地和建设国营农场逐渐扩展到广大的农村地区。1959年，农业部发布《关于加强人民公社土地利用规划的通知》，这是第一次提出以中央文件的形式提出土地利用规划的概念。目前，土地利用规划旨在适应机械化，水利和农业生产的畜牧化。它的内容是将土地划分为农业，林业，动物畜牧业，副业生产，捕鱼以及对拖拉机耕作区，新灌溉区和丘陵区提出具体规划要求。

1.2 集体经济中的土地整理规划期

尽管在此期间没有明确的土地整理计划声明，但已经进行了实质性工作。在新中国成立初期，土地私有制实施后，非法土地占领屡屡出现，造成土地资源的浪费。个体农户的分散小规模农业生产方式无法适应大规模农业生产和现代化。因此，在1950年代，国家通过社会主义改造将农民的土地私有制转变为集体所有制，由统一运作和管理的生产团队负责农村土地。此时，与土地利用规划相关的土地整理工作旨在通过开垦，土地平整，土壤改良和渠道改良来提高土地生产能力。1964年，随着“大寨农业学习”运动在全国范围内的开展，以及山地，水田和农田综合管理的趋势，多数地方开始逐步分批建设高产稳定的农田 ，因此土地整理规划开始形成。

1.3 集体经济中的乡镇规划期

新中国初期土地改革完成后，原则上允许农民自己在私人土地上盖房。后来，在农业合作和人民社区化阶段，农村建设仍隶属于合作社和人民公社的土地利用规划，缺乏独立，系统的规划。 但是生产区的划分，国有农场的功能和比例的确定，办公，道路和水利等农业生产设施的建设，为乡镇规划奠定了基础（张和王，1955）。

在人民公社阶段，包括农业生产，工业发展，金融贸易，文化发展，教育与卫生，军事建设和基础设施建设在内的公社统一规划了所有发展活动。许多公社在大规模机械化农业生产的基础上发展了与农业生产有关的产业。他们建造了大型设施，例如水利机械，工厂，电站以及生活服务设施，例如学校，医院和集体住房。根据公社的规定，公社所有行政级别的组织应尽可能帮助其成员建立住所。新成员的安置地点不能占用耕地，必须由生产团队计划（张，1958；张，1996）。随着规模的扩大和各种设施的发展，原本以村庄和生产队为基础的公社开始在城镇中发展。这种以生产单位，生活单位和学习单位为基础组织乡镇建设的思想，为中国乡镇规划奠定了基础。

1. 成长阶段：1978年至2003年的家庭联产承包责任制

1978年，十一届三中全会将国家的重点转移到经济发展上发起了改革开放政策。改革始于村庄，它们是国民经济的基础，也是发展中最薄弱的部分。土地政策是改革的核心，也被称为“家庭合同责任制”。主要概念是废除人民公社的集体生产方式，恢复以家庭为基础的农业文化生产方式。这项决定极大地调动了农民的热情，使农村经济得以迅速恢复。这一决定极大地调动了人们的积极性农民，使农村经济迅速恢复。此外，农业劳动生产率的提高使一些农民摆脱了农业生产。这也导致了乡镇企业的兴起，农产品贸易的市场化以及农村劳动力向城市的流动。到1980年代末，农村发展进入了前所未有的繁荣时期。

在1990年代，改革和发展的重点从农村转移到市区。城市经济迅速复苏，城市开始向农村蔓延。在这种情况下，农村地区大量的农业人口转变为非农业人口，而农业用地又转变为非农业土地，农村经济开始下降。21世纪，以城市为中心的发展取得了举世瞩目的成就，但随着农村经济下滑的趋势越来越明显，城乡差距也逐渐扩大。

2.1 家庭联产承包责任制时期的土地利用规划

在1980年代初期，农业经济的迅速发展见证了乡镇企业的迅速兴起以及农村建设占用耕地的现象（傅，郑和吴，2007）。为了遏制这一趋势，1981年11月，第五届全国人民代表大会第四次会议提出“我们的国家政策应包括珍惜每一寸土地和合理利用每一寸土地”。相应地提出了土地利用规划的制定。1982年，国家首次发布了《县级土地利用总体规划要点》（修订稿），建立了以各级土地利用总体规划为主体的土地利用规划体系，并辅以详细的规划和特别计划。1986年6月颁布了《中华人民共和国土地管理法》，规定了土地利用总体规划的权限和审批程序，有效地促进了土地利用总体规划的普及。1987年，原国家土地管理局开始尝试编写《国家土地利用总体规划纲要（2006年至2020年）》。到1992年，大多数地方已完成了省，市，县，乡三级的第一轮土地利用总体规划。

在1990年代后期，随着城市土地有偿使用的促进和房地产开发与开发区建设的浪潮，城市建设大量占用了农业用地，导致耕地进一步减少（封，刘和杨，2005）。因此，国家集中力量出台了一系列法律法规，旨在加强土地管理和耕地保护。1997年5月，中共中央,国务院印发了《关于进一步加强土地管理保护耕地的通知》，明确了土地利用总体规划的合法性，并将其纳入五年计划和年度计划。为国民经济和社会发展确保严格执行。1997年10月，国家土地管理局发布了《土地利用总体规划编制和审批规定》，详细说明州，省，市，县和乡镇各级土地使用计划编制的审批原则，程序，任务，内容和要求。这是专门针对中国土地总体规划制定的第一部部门法规。1998年8月，对新的《中华人民共和国土地管理法》进行了修订，确定了土地的总体规划是国家土地利用控制的前提和基础。该法以“土地利用分区控制”代替了“建设用地分级定额审批制度”，将土地分为农业用地，建设用地和未利用地。严格限制农用地转换为建设用地，控制建设用地总量，明确要求编制年度土地使用计划。总之，这些法律法规的颁布标志着土地利用规划制度的完善和土地利用总体规划制度的建立。

2.2 房屋承包责任制期间的土地整理规划

在1987年颁布了《全国土地利用总体规划纲要（2006年至2020年）》之后，土地整治计划以其明确的任务和地位成为了土地利用规划的重要组成部分。 这一时期的土地整理计划经历了两个阶段：一个是土地整理，另一个是土地开发和整理。土地整理时期从1980年代后期持续到1999年，在此期间，于1987年举行了第一次全国土地开发经验交流会议，呼吁地方政府加强土地开发和管理，以确保国家耕地面积的稳定。1997年5月，中共中央，国务院印发了《关于进一步加强土地管理保护耕地的通知》，首次以中央文件的形式阐明了土地整理的内涵。 该通知建议，土地整理的任务是保护和补充耕地。其中，以项目为载体，具体内容是根据土地利用现状，通过各种措施对农村田野，水，路，林，村进行全面整治。1999年1月，中国实施了新的《中华人民共和国土地管理法》，要求县，乡（镇）人民政府根据土地的总体利用计划进行土地整理。随后，以规划指令的形式进行了第一批土地整理项目。

进入21世纪，由于快速的城市化，对建筑用地的需求不断增长。因此，仅通过土地合并来提高耕地生产率就难以满足耕地保护和粮食安全的要求。因此，国家提出了总耕地动态平衡的目标，将土地整理转变为土地开发和整理。后者旨在充分利用原始的荒地和荒地，并将其转化为耕地。国土资源部于2003年发布了《国家土地开发和整理计划（2001年至2010年）》，该计划阐明了国家土地开发和整理的任务是补充耕地并增加土地生产的潜力。该计划包括土地整理，土地开垦和土地开发。要求根据特定项目全面改造农村地区的田野，水，道路，森林和村庄。主要行动是：巩固农田和零星的农业用地，开垦矿山占用的土地，开发可耕地资源以增加耕地面积，并改善耕地质量。

2.3 家庭联产承包责任制时期的乡镇规划

在1980年代，农村经济的增长加速了农村住房的建设。然而，由于缺乏规划和管理，非法占用和滥用耕地的现象很严重。1981年4月，国务院发布了《关于防止农村建筑物侵占土地的紧急通知》，并提出“通

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