Arrests as Regulation[1]
Eisha Jain
Georgetown University Law Center
Stanford Law Review,Vol.67,No 3，April 2015
Abstract:For some arrested individuals, the most important consequences of their arrest arise outside the criminal justice system. Arrests alone—regardless of whether they result in conviction—can lead to a range of consequences, including deportation,eviction, license suspension, custody disruption, or adverse employment actions. But even as courts, scholars, and others have drawn needed attention to the civil consequences of criminal convictions, they have paid relatively little attention to the consequences of arrests in their own right. This Article aims to fill that gap by providing an account of how arrests are systemically used outside the criminal justice system. Noncriminal justice actors who rely on arrests—such as immigration enforcement officials, public housing authorities, employers, licensing authorities, and child protective service providers, among others—routinely receive and use arrest information for their own objectives. They do so not because arrests are the best regulatory tools but because they regard arrests as proxies for information they value, and because arrests are often easy and inexpensive to access. But when noncriminal justice actors rely on arrests,they set off a complicated and poorly understood web of interactions with thecriminal justice system.Regulatory bodies and others that make decisions based on arrests can coordinate and pool resources with prosecutors and police officers, achieving a level of enforcement that neither could achieve alone, or they can make decisions that undermine important aspects of the criminal justice process.This Article maps different regulatory interactions based on arrests and illustrates the need for greater oversight over how arrests are used and disseminated outside the criminal justice system.
Key Words:criminal law;arrests;immigration;public housing;employment;licensing;collateral consequences
Introduction
Arrests are more than the point of entry into the criminal justice system.They also drive a host of other decisions. A number of actors outside the criminal justice system, such as immigration enforcement officials, public housing authorities, public benefits administrators, employers, licensing authorities, social services providers, and education officials, among others, routinely receive and review arrest information. These actors use arrest information for their own purposes and in ways that are distinct from the aims of the criminal justice system.Arrests now serve as a significant source of regulation, separate and apartfrom their role in the criminal justice system.
Immigration enforcement officials use arrests as a screening tool—as a way of winnowing down a population of eleven million unauthorized immigrants and selecting approximately 400,000 for deportation in any given year.[2]Landlords and public housing authorities use arrest information to initiate breach of contract claims. Public employers and licensing authorities use arrests to monitor off-duty workers, such as home health care workers, taxi drivers,public school employees, and private security guards. And in the foster care, social services, and education contexts, arrests are used to monitor potential risks to children. In each of these contexts, it is the fact of an arrest itself—not only a subsequent conviction—that triggers a regulatory decision, such as deportation, eviction, loss of a professional license, or loss of custody.
With the national rollout of an ambitious information-sharing program now known as the Priority Enforcement Program, immigration officials use arrests to check the immigration status of every person arrested anywhere in the country.[3]Immigration enforcement officials use arrests to identify and deport certain noncitizens who come into contact with the criminal justice system, while strategically ignoring those who do not. [4]For immigration enforcement officials, arrests function as a way of determining whether the arrested individual falls within an immigration removal priority. Criminal law determinations of guilt or innocence are distinct from the immigration screening process.[5]
In the public housing context, [6]authorities use arrests to evaluate breach of contract claims and to monitor entry into households.Leases for publicly owned or subsidized housing prohibit criminal activity by any tenant, household member, or guest.Arrests are used as a proxy for determining whether a tenant breached her lease and to predict whether a household is likely to cause future disruptions or damage to the property. Public housing authorities use arrests to initiate eviction proceedings and as negotiating tools. They may use the threat of eviction to leverage an agreement that the household will bar the arrested individual from entry—sometimes permanently. The housing decision may take place prior to a criminal trial and may affect innocent tenants; evictions affect the entire household, not only those who come into contact with the criminal justice system.[7]
Other examples abound. In the public employment and licensing context,arrests are used to monitor off-duty workers. Many public employers and licensing agencies automatically receive notifications when certain workers are arrested and booked by local law enforcement agencies.Upon receiving the notification, some
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逮捕制度[1]
Eisha Jain
乔治城大学法律中心
斯坦福大学法律评论,第67卷第3期，2015年4月
内容摘要：对于一些被逮捕的人来说，他们因逮捕而受到的最为重大的影响是在刑事司法系统以外发生的。对于任何人来说，无论他们因为什么而被逮捕，都会造成一系列的影响，包括吊销营业或者运输执照、拘留或者不利于再就业。但法院、学者和其他人通常是在有刑事犯罪前科的人的民事后果方面投入足够的注意力，却相对较少关注犯罪人在逮捕行动中的权利。本文旨在填补这一空白，并提供了一个方案，使得逮捕在刑事司法系统以外可以被合理适用。非刑事司法人员例如移民执法官员、公共住房部门，雇主，许可机关，和儿童保护服务提供商，为自己的目的而依靠逮捕制度、使用逮捕信息。他们这样做并不是因为逮捕是最好的监管工具，而是因为他们认为逮捕的信息可以实现他们的目标价值，因为逮捕往往是非常容易采取的。非刑事司法人员依靠逮捕，构建了一个复杂的、难以理解的、相互作用的刑事司法系统。监管机构和其他机构基于逮捕决定，可以协调执法行为，并与检察官和警察局的人共享资源，实现执法水平的提高。这也是可以单独完成的，但此时他们可以作出破坏刑事司法过程的重要方面的决定。本文在不同的监管系统相互联系的基础上，详细阐述了如何逮捕，逮捕的作用和逮捕在刑事司法系统之外的更大的监督功能。
关键字：逮捕；抵押后果；就业；许可；公共住房
介绍
逮捕的作用不仅仅在于使犯罪人进入刑事司法系统。它们还对其他决定产生影响。许多处于刑事司法系统以外的行动者，如移民执法官员，公共住房机关，公共利益管理者，雇主，发照机关，社会服务提供商和教育官员等等，经常接收和审查逮捕的信息。这些参与者为自己的目的而使用逮捕信息，并且使用的方式与刑事司法系统的目标不相符合。现在，逮捕作为监管的一个显著来源，在刑事司法系统中分别实现他们的作用。
移民执法官员把逮捕作为一种筛选工具，即在1100万非法移民人口中，于任何给定的年限选择大概40万人口驱逐出境。[2]土地所有权人和公共住房管理部门使用逮捕信息启动违约索赔程序。公共雇主和发牌当局使用逮捕监控下岗职工，如家卫生保健人员，出租车司机，公立学校的员工，以及私人保安。而在寄养保健，社会服务和教育背景，逮捕被用来监测具有潜在风险的儿童。在这些情况下，它是逮捕本身的事实——不仅是其后各次定罪——触发监管决定，如被驱逐出境，驱逐，一个专业执照的损失，或保管的损失。
国家推出一个信息共享程序，现在被称为优先执行程序，移民官员使用这种程序检查每个被逮捕的人在全国任何地方的移民状况。[3]移民执法官员使用这种程序识别出的某些进入刑事司法系统的非本国公民，对其进行逮捕或者驱逐，并且在国家战略上忽视本国和他们国家之间的外交关系。[4]对于移民执法官员，逮捕的功能在于确定被逮捕的个人是否属于移民搬迁。在对移民进行筛选的过程中，刑事法律对其有罪或无罪的规定是不同的。[5]
在公共住房方面，[6]当局使用逮捕来评估当事人是否违反了合同的要求，是否将监督住房全部投入家庭使用。租赁的公有住房或补贴住房，禁止任何租户的家庭成员，或租户的客人的犯罪活动。逮捕被用来作为一种方式，以确定一个租户是否违反了她的租赁合同，并预先判定一个家庭是否可能会在未来造成破坏或损坏财产。公共住房当局使用逮捕启动驱逐程序，并将其作为谈判的工具。他们可能使用将其驱逐的威胁来签署协议。在家庭酒吧里被捕的个人，被禁止再次进入的时限，有时是永久性的。刑事审判可能影响对公共住房的决策，例如，它可能会影响无辜的房客；拆迁影响整个家庭，而不是只影响那些进入刑事司法系统的犯罪人。[7]
其他的例子还有很多。在公共就业和许可的情况下,逮捕是用来监控下岗职工的一种手段。许多公共雇主许可机构，在某些员工被逮捕和批准逮捕时，会自动接收和通知当地的执法机构。在接到逮捕通知后,一些雇主会自己进行调查,并暂停这个工人的工作，而其他人则会重新分配工作任务。雇主关注执法机构的原因是，雇主在必要时会采取不利于该工人就业的行动,包括潜在的侵权行为，如随意雇佣和保留。[8]他们可能会在工人被捕后，自动中止或者终止工人学习的权利，并做出雇佣具有更低安全风险的工人取代该被捕工人的决定。
在社会服务方面，儿童保护服务可以包括儿童的临时看守和被逮捕。目的是为孩子们提供那些可能有失去风险的资源，并且尽可能避免那些意想不到的不利后果。此时，牵连者可能是无辜的，或被捕的原因只是收取不必要的长期参与社会服务的小额费用。在寄养环境下，许可机构使用逮捕来监视寄养家庭，并确定这个的家庭成员是否对这个寄养儿童构成危险。在学校和大学的背景下，逮捕被用来监控学生是否对他人造成了风险，以此来加强纪律管理，并在某些情况下，评估是否为被捕个人提供咨询或其他的服务。
在上述各种情形，逮捕被用作筛选工具，或者作为一种相对低成本的审计机制。逮捕提供了一种监视个人的方法，通过评估被逮捕的个人是否属于一个优先监管的事项，可以最终决定是否修改已经存在的社会或法律安排。
尽管逮捕具有广泛的影响，但在刑事司法背景下,它们仍然拥有数量众多的替代制度。甚至有学者主张，刑法学者的理论和法院的刑事判决的民事后果更加重要。他们较少注意到特别逮捕制度的影响。如在轻罪的情况下，[9]学者提供了积极的秩序设计，用以维护治安和轻罪法庭，以此作出令人信服的解释，[10]并证明惩罚犯罪和惩罚的威慑已成为社会控制的一个普遍的机制。[11]但他们低估了逮捕在刑事司法系统之外的全部后果。[12]
移民学者特别是近年来持续关注刑法动态的学者，正持续不断地影响公民移民的执法程序。他们认为，刑事司法参与者之间应加强合作关系，例如公民移民执法官员放弃重要的执法机构，并和地方警察创建一个非公民获得不同类型的公民权利的执行系统。[13]这些学者通常客观描绘警察和检察官之间的关系,并期望移民和公民相比，获得另一种类型的公正。[14]事实上，移民中很少有学者和从业者，把自己描述为是在合并工作领域的“犯罪移民”[15]——标签表明“移民执行和刑事司法是目前比较难缠的问题。”
本文旨在补充这个问题，并放置一定数量的有逮捕的相互关系的人员。我想建议把逮捕理解为一种管理工具，一种监测手段，一个有计划性跟踪的“人”。这种规定的目的，是区分刑事法律判决有罪或无罪的问题，维持法律和秩序，制止和惩治犯罪。
非刑事司法人员依靠逮捕，并不是因为逮捕从制度设计的角度来讲，是最好的筛选工具。与逮捕的价值相反，非刑事司法人员依靠逮捕仅仅是因为逮捕是相对容易和廉价的访问，他们把逮捕作为信息价值的代理方式，如暴力、不可靠性的潜力，或不稳定。以这种方式使用逮捕，可以作出一个理性的行政决定。如果做了适当的限制和监督，它可以实现更重要的安全目标。
但使用逮捕来监控、控制，最终达到监管决策的目的，也有可能需要高额的成本——那些依靠逮捕来解决问题的人是不了解的。依赖逮捕，可以放大一个警官在决定逮捕时的作用，并且对刑事司法制度有重要的反馈作用。非刑事司法行动者可以在逮捕行动中，与警察和检察官协调，或者他们可以采取自主行动，协调有可能扩大犯罪的范围的人员。对于刑事检察官，民事执行可以起到补充，甚至取代刑事执法的作用。例如，任何刑事检察官都无法在刑事法院运用非法证据，而相比之下，在民事诉讼中提出的证据，具有更宽松的证据标准。驱逐，或其他民事后果可补充或取代刑事后果。
争执价额超过二十美元,由陪审团公正审判,但在其他时候,犯罪和司法人员存在自主操作和矛盾的目的。例如,移民官员有可能在刑事案件中驱逐证人。公共住房官员可能驱逐家庭暴力受害者以及她的施虐者。雇主可能暂停或逮捕工人,即使检察官或法官确定一个警察作出了一个逮捕的错误决定。这些类型的执法选择可以破坏刑事司法体系的完整性和阻止社区成员举报犯罪或配合执法人员。
冲突存在于刑事司法人员适用逮捕的过程中-警察和检察官和刑事司法工作人员，在刑事司法系统之外的在很多方面都有可能出现这种冲突。非法的自诩正义的刑事司法工作人员，可以只将注意力集中于优先执行自己的决策，却漠视其他问题。非法的自诩的刑事司法人员，关于如何在刑事司法系统中控制逮捕的理解，也并不透彻。即使行政人员和其他当局与警方合作，做出善意执法的努力，避免错误逮捕，但他们往往不能及时获得必要的信息，进而行使自由裁量权。对于那些可能因轻微犯罪却受到不成比例的惩罚和无法减轻逮捕对自己影响的人，这种行为造成的后果尤为严重。
在刑事司法背景下,刑事诉讼提供了重要的限制逮捕应该如何使用和处理的规定。[16]但类似的约束在刑事司法背景之外并不易操作，实现的可能性明显不公平,非法的或不受欢迎的逮捕行动可能产生严重的后果。本文描述了不同的方式，逮捕争执价额超过二十美元，由陪审团审判，并以正义判决结束争执。监管各犯罪人之间的交互依赖逮捕,被认为是具有更大的透明度和监督逮捕信息的使用方式。
刑事司法系统中的逮捕
为了理解如何依赖逮捕作出民法上的决定,我们必须首先了解逮捕在刑法上是如何运作的。刑事司法过程授予刑事司法人员以广泛的自由裁量权，来方便个别警察适用逮捕,虽然逮捕的事实和其后续的适用之间的约束并不完美，但是该刑事诉讼程序的设立仍然十分重要。
这一部分讨论了如何展开逮捕模式，轻罪逮捕背后的动机，对穷人的高逮捕率和对社区的影响。它还简要介绍了如何在刑事诉讼中进行逮捕。
美国在监禁上是全球领导者，[17]部分原因是由于其惊人的逮捕率。如今，每三个成年人中就有一个可以预期，他在二十三岁时将被逮捕。对于拉丁美洲和非洲裔美国人，统计数据更为明显。大约百分之四十九的黑人男性和百分之四十四的拉丁人将被逮捕的年龄为二十三岁。今天在美国，六千五百万名成年人有犯罪记录。[18]
造成高逮捕率的原因是复杂的、多样的。可能的解释包括犯罪率相对较高，过于广泛的刑事法律,相对激进的低等级罪行的起诉，当选的检察官和法官被迫严厉打击犯罪，和不成比例的媒体关注犯罪相关问题。就我们的目的而言，最相关的事实是，逮捕率是比较高的，这是评估逮捕制度的一个宝贵数据来源。
不同的地方使用不同的逮捕模式，这反映当地的执法任务。现有的数据表明，对轻罪、违规、违法行为的逮捕，大大超过对重罪行为的逮捕。轻罪-轻微的罪行，如吊销执照费，行为不检，毒品，和轻微的攻击，通常被定义为可处以不超过一年监禁，并经常计算入很少或没有坐牢占多数的州法院的案件数量。亚历山德拉写道，在一些地方，高达百分之四十的文件可能包括吊销执照的情况，而其他常见不良行为包括行为不检，酒精的影响下驾驶，毒品，和轻微的攻击，仅在纽约市就有35000人被逮捕，在2012度犯罪中的第五名为吸食大麻，这一犯罪在本质上涉及吸食大麻的公众观点。
结论
当执法人员在刑事司法系统之外依靠逮捕，这放大了个别警察对逮捕决定的影响。争执价额超过二十美元，由陪审团审判的案件；租户交易毒品的行为，让他的邻居感觉不安全；工人不应放置在一个受信任的位置；或者是学生对自己和他人造成威胁。逮捕在满足这些目标时，可以作为一个有价值的工具。但是以这种方式使用逮捕，需要付出高昂的的成本，因为它在实际情况中，一定远远不是这些优先事项。当执法人员在刑事司法系统之外把逮捕作为一个整体，他们绝大多数只用逮捕进行检查，而不是对其定罪。他们放大潜在的社会影响问题和实践中警察基于歧视作出的种族评判。监管决策基于这些逮捕行动逮捕了个人可以携带对作为整体的刑事司法系统来说仍是具备毁灭性的成本。
非刑事司法人员依靠的逮捕行动是由自己优先驱动组织的，他们需要将逮捕作为工具的观点与单独逮捕的原则相一致，但这一原则并不意
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