创业型城市治理与人才政策——以上海为例外文翻译资料

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创业型城市治理与人才政策——以上海为例

摘要 ：

在全球范围内，正在经历经济和治理转型的城市在各级人才竞争方面经历了需求激增和大量挑战。虽然人才竞争在广泛的政治经济背景下形成，但在移民受到不同程度控制的中国城市，人才政策如何合理化和实施仍不清楚。本文通过对上海这个中国最具经济活力的移民接收城市的分析，揭示了人才政策的框架、性质和影响。我们表明，该市的人才政策受到选择性包容性政治的操纵，这种政治具有双重效应，既能扩大有才华移民的权利，同时也证明了移民控制的重要性。我们认为，这种选择性的包容性政治根植于创业型城市治理，将经济要务置于移民公民权利之上。上海的人才政策在功能上类似于许多国家用来管理移民和公民身份的国家政策。

关键词：创业型城市治理 人才政策 选择性包容性政治城市公民移民控制

1.介绍

在全球范围内，正在经历经济和治理转型的城市在各级人才竞争方面经历了需求激增和大量挑战(Shachar和Hirschl，2013)。潜在的逻辑通常是基于对移徙促进发展的乐观情绪，即某些类型的人口流动促进发展的想法(席勒和费斯特，2010年)。有一种强烈的感觉，即从外部招聘高技能移民的能力已经成为创造就业、资本投资、创新和提高竞争力的新口号。

在中国，高层次人力资本的相对劣势不可避免地加剧了对人才的竞争。一方面，中国的人才库似乎很大。每年，这个国家大约有700万大学毕业生。尽管有如此巨大的供应，但在这庞大的大学毕业生群体中，只有相对较小的比例能够在世界级公司成功工作(哈维2014)。人才外流加剧了这种情况。据报道，2005年至2015年，87%拥有美国博士学位的中国毕业生计划毕业后留在美国(国家科学基金会，2017年)。随着中国经济机会的扩大，归国人员的数量也在增加。尽管回流移民呈上升趋势，但中国仍面临多年来积累的巨大人才缺口

在这方面，中国的城市政府一直在努力缓解人才短缺，重点是从中国境内外吸引越来越多的流动人才，以此作为弥补短缺的快速解决方案。最近，上海、北京等20多个大城市出台了新的人才政策，掀起了人才争夺战。虽然媒体广泛报道了这些城市的努力，但迄今为止，它们的特点和结果并没有得到应有的学术关注，特别是在中国的背景下，在中国改革的各种研究中注意到了分散的、往往是分散的区域治理威权主义(李伯塔尔和兰普顿，1992；brds gaard 2017)。本文以上海为例，探讨了这一疏漏，并试图从城市层面对中国人才政策的框架和结果进行更深入的分析。我们表明，该政策受到选择性纳入的操纵，选择性纳入旨在寻找那些被认为在经济上可取的人，而排除那些被归类为不可取的人。我们认为，这种选择性的包容性政治根植于创业型城市治理，它将经济要务置于公民的全部权利之上。选择性包容性政治具有双重效果，一方面可以扩大有才能移民的权利，另一方面证明移民控制的重要性。尽管这座城市越来越强调建设最吸引人才的城市，但这种情绪仍未实现。我们的阐述还表明，尽管在不同的政治经济背景下，中国城市的移民治理如何(以及以何种方式)与许多国家的合法永久居留项目在很大程度上相同。 为了阐述我们的理解，第二节提供了一个理论概念化和经验背景的概述，为本文所包含的材料提供了信息。第三节讨论方法和数据收集。第四部分详细介绍了上海的贸易点框架。第五部分评估政策结果，探讨吸引、选拔和保留人才的政策约束。最后，第六部分从我们的分析中得出思考。

2.中国城市人才政策构想

中国的城市规划应在关注国家以下各级治理的全球趋势的情况下概念化。自20世纪70年代初以来，发达资本主义世界的许多城市已经将其治理战略从管理主义转向城市领域的新自由主义和企业家精神，后者更侧重于促进经济增长，而不是促进社会发展(莫斯伯格，2009年)。这种转变使城市成为促进资本积累的积极推动者。虽然城市企业家精神采取的具体形式是多种多样的，但这种普遍的转变与城市政府对资本主义活力中经济和财政基础收缩的反应——从社会供给中撤退——是相称的(哈维1989；Sayer 1989Jessop和Sum 2000)。 在中国，地方治理的转型也很重要。在过去的40年里，中国已经重组了地方政府影响治理的角色和权力。一个显著的变化是由一系列制度和财政分权改革引起的，这些改革将城市政府从中央政府指令的简单执行者转变为地方资本积累中财政独立的官僚。机构分权改革使城市政府成为管理外来移民和提供社会服务的关键角色。财政分权改革将市政府重组为促进经济增长和追求狭隘利益的创业主体(兰德里，2008)。吴(2018)引入了国家企业家精神的概念，讲述了地方政府利用市场工具和手段实现国家战略目标的过程。通过调查政府对城市发展的积极干预，一些研究规定了中国的创业政策是如何在特定的地方环境中实施和变异以吸引资本和专业人员的(郑，2011；Chien 2013苏2015；He等人，2018年)。

创业型城市治理是一个分析视角，通过它可以更好地理解城市规划。首先，创业型城市治理增加了城市间对人才的竞争，因为既有的智力储备是竞争性经济环境中持续经济增长的先决条件(席勒和费斯特，2010年)。尽管中国城市拥有明显不同的经济和政治资源，但它们都面临着一个共同的发展困境:劳动力过剩和人才匮乏。事实上，所有中国城市都在利用相同的人才库，无论是在中国境内还是境外，这导致了城市之间对有才华的移民的激烈竞争——在全球化的世界中，这一人口似乎越来越流动。因此，城市之间通过无数主动行动激烈竞争，以响应全球对人才的需求

其次，创业型城市治理将移民的含义分为两类，要么是更好的资源和能力，要么是非更好的成本和风险。这就产生了新的移入和移出的界限，从而导致了一种有选择地授予移民权利的情况。为了追求其狭隘的利益，中国的城市政府倾向于采用移民管理方法，这些方法是基于他们认为有必要对进入其管辖区的移民人口的规模和构成进行管理的特征而建立的。选择理想的移民并鼓励他们留下来意味着实施限制在自由裁量的基础上向选定的个人授予当地赋予权利的公民身份的政策。由于地方政府有义务提供公共服务，对高技能移民的关注传递了一个信息，即在财政压力下，要控制低技能移民。然而，在中国目前的分权财政体制下，公共服务的提供更多地取决于地方自身的财政，而不是中心对财政资源的转移。不受控制的移民增加了当地提供公共服务的负担(张和李，2017年)。因此，从旨在将“有价值的和有价值的”与那些“不那么有价值和不值得的”区分开来的意义上来说，迁移管理是两分法的。

创业型城市治理使得公民身份和控制权之间的辩证关系在人才竞争中具有特殊意义，因为城市政府对获取利益、机会或权利进行监管。无论什么动机因素在起作用，移徙者在权利、义务和归属方面都面临着基于地点的公民身份的空间重组。除了提供经济激励以促进人力资本流入之外，移民热门目的地国政府往往通过公民身份谈判来吸引和接触有才华的移民，这对财政资源的再分配产生显著影响。在国际上，边界职能从硬墙向管理“过滤器”的转变是常见的，以操纵公民身份，使某些群体受益或受损(霍桑，2005；Sparke 2006Walsh 2008安德列亚舍维奇和沃尔特斯2010)。对于那些已经加入寻找在特定领域取得杰出成就的国际公认人才的城市来说，现在的边界是根据创业主义关注的逻辑，以区分值得和不值得移民的形式出现的。这反映在公民资格只优先分配给被视为增长引擎的最受欢迎的有才能的移民，而拒绝给予那些被认为在资格和贡献方面不值得的人公民资格。在这种以公民身份换取人才的交流中，获得当地公民身份在某些方面变得更加严格，而不是更加开放和包容(Shachar和Hirschl，2013年；Mavelli 2018)。类似的做法在中国各大城市普遍存在，在这些城市，当地的公民身份由官方决定。

实际上，中国的国内移徙可以类似于国际移徙。许多中国移民接收城市现在已经引入了积分制度，这是一种由政府主导的选择性管理工具，用于管理总体的移民接收，特别是人才流动。积分系统允许城市选择“合适的”移民，基于他们在某些个人特征上的分数(张，2012)。积分制度既是城市间人才竞争的积极工具，被视为重要的发展资产，也是限制当地福利受益者人数的控制工具。这需要将那些被认为不值得获得政府规定的公民身份的人排除在外。因此，积分制度为少数人提供了获得当地权益的便捷途径，同时阻碍了许多人获得平等机会，并竞相出价高于竞争对手，以寻找可能同时被其他城市吸引的稀缺人才。与此同时，基于积分的移民选择积极主动地对那些不被视为“资产”的人的公民资源分配进行严格控制，减少了地方政府的再分配责任，从而最大限度地利用资源来提高城市相对于竞争对手的地位。中国城市似乎愿意消除他们的障碍，包括打破他们自己的严格居住要求，以吸引那些能够帮助提升城市经济能力的人。然而，具有讽刺意味的是，在大多数与向那些被认为对城市经济发展贡献较小的人提供当地权益有关的问题上，城市可能有高度限制性的政策。其结果是，似乎以吸引流动人力资源的地方包容性举措为特色的城市移民政策，在本质上与排斥性移民做法产生了共鸣。

3.研究方法

上海的特点是其全球性的影响和限制性的移民政策，这是一个有趣的案例，以探索创业型治理对贸易政策的制定和实施的影响。一方面，上海是中国经济最繁荣的城市，也是汇聚全球和国内资本流动和移民的焦点。上海人口超过2400万，是世界上人口最多的国家中人口最多的城市，也是大约900万移民的家园。为了使上海成为一个全球城市，市政府承诺努力与跨国进程建立联系，提高城市在城市间人才竞争中的地位(上海市委2015；上海市委、市政府2016)。 另一方面，尽管上海致力于努力成为优秀的全球城市的宏伟目标，这需要吸引国际和国内人才，但上海采取了非常严格的规定，使得永久移民到该市比到中国任何其他城市都更困难。在中国的城市中，上海是引入积分制的先锋，积分制的作用是为精英保留城市，并清除城市中被认为无关的人。最近，该市推出了一项任意的人口计划，旨在到2020年将其人口控制在规定的2500万(周和杨，2014年)。

我们的实证研究是基于文献证据和从旨在理解政策合理性和验证政策结果的实地工作中收集的信息。通过对相关政策文件的定性综合和审查，我们了解了总体政策框架。实证内容也来自一项样本量为216人的调查，以及2017-2018年间进行的23次深度访谈。受访者包括海外专业人士和技术熟练的中国海归(在海外接受培训回国工作的人)，以及国内培训的人才。我们的抽样策略是折衷的:最初通过电子邮件邀请，使用两个政府办公室和一个社会组织(上海市人力资源和社会保障局、上海市外国专家事务局和上海归国华侨学者协会)提供的外国和国内专业人员电子邮件列表来招募潜在的受访者。对同意参与的人进行了调查或采访。这导致了一个小的但相对广泛的样本。值得注意的是，最终样本反映了参与调查/访谈程序的意愿，而不是显示该城市有才华移民人口结构的代表性样本。尽管有这样的限制，调查问卷和访谈的回答者的样本特征在年龄、国籍和行业背景方面代表了上海专业人士的一个公平的横截面。表1提供了我们研究样本的细节。调查和访谈程序通过统一关注回答者在城市的生活经历以及对城市总体规划结果的看法而结合在一起。 就个案的代表性而言，我们知道一个个案必然反映一个特定的现实。然而，上海的案例可以为我们理解中国城市级人才政策的广泛问题提供宝贵的经验，因为上海的广泛政策方法和具体政策组成部分与全国范围内的明显政策没有显著差异，尽管每个城市的政策细节各不相同。

4.上海的TP框架

建立上海旅游目的地的框架由三个相互补充、相互关联的组成部分组成:吸引策略、选择过程和保留方法。每个组件都扮演着特定的角色，并在策略结构中以自己的方式工作。 TP的出发点是城市的吸引战略。这可以理解为城市的品牌化，试图提高城市的国际知名度和人力资本存量，以及市政府向有才华的移民提供的激励措施，旨在影响有才华的移民的决策过程。为了吸引高级专家、学者和企业家移居上海，上海自2003年以来实施了一系列人才计划。

这些项目鼓励人才的注入，并对那些有资格参加项目的人做出一系列官方承诺。最近，上海承诺加大开放人才流动的力度，努力成为具有全球影响力的国家创新中心。 用来产生吸引力的行政手段包括移民控制(获得多次入境签证和以移民为导向的援助的权利)、居留(获得延长上海居留证件的资格)、税收(在Ramp;D支出和创新投资活动中获得税收优惠的资格)、资金(获得政府商业贷款和创新项目赠款的资格)、住房(获得住房津贴或市政府补贴的公共住房的资格)、儿童教育福利(公立学校入学和大学入学考试的权利)和政府奖励(为城市做出杰出贡献者的社会声望)等领域的各种激励措施。这种工具的组合强化了公共政策作为吸引因素的作用。总的来说，吸引战略侧重于提供慷慨的物质利益和公共服务，并创造包容性的象征。 本质上，人才计划在政策方法和工具上表现出同质性。它们是由政府主导的，但是是以临时和分散的方式实施的，而不是制度化和系统化的方式。各种计划相互重叠，在目的和操作细节上有相似之处。但是，不同的项目是由不同职能责任的政府部门发起和管理的，因此反映了不同部门的利益。在实践中，每个项目都独立于其他项目运行，没有协调机制，使各部门能够共享信息，战略性地分配资源，交流经验，并制定结果评估标准。尽管如此，符合人才计划规定的有吸引力的福利的人是根据预先定义的标准选择的。

这些项目鼓励人才的注入，并对那些有资格参加项目的人做出一系列官方承诺。最近，上海承诺加大开放人才流动的力度，努力成为具有全球影响力的国家创新中心。 甄选过程是总计划的核心要素，在评估个人是否有资格获得总计划授予的福利方面发挥着不可或缺的作用。界定选拔标准的主要因素是行政当局使用的人才的工作定义。在中国，人才指的是人材(字面意思是高技能、受过教育和/或有经验的人)，这是一个异质的类别。人才根据其资格被分为人才金字塔的一个梯队:(1)拥有声望很高的头衔的人(如诺贝尔奖获得者；中国科学院院士或中国工程院院士；国家科学技术奖获得者)；(二)获得荣誉称号的人员(如获得国务

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