国家和地方政府债务：分析外文翻译资料

外文文献：州和地方政府债务：分析

原文作者 Steven Maquire 单位 康奈尔大学ILR 学院

摘要：2007年12月至 2009年6月的经济衰退的财务后果增加了国会对州和地方政府财务状况的兴趣。州和地方税收收入下降，支出攀升，债务增加。尽管税收收入已经开始反弹，但失业救济金和其他社 会项目的支出仍然很高。此外，作为美国复苏和再投资法案的一部分，联邦对各州的援助已经开始减少。联 邦对州和地方政府的补助金支出从 2009 财年的 5,380 亿美元增加到2010 财年的 6,084 亿美元，预计 2011 财年将达到 6,252 亿美元.2012 财年预算为 2012 年的州和地方政府提供了 5843 亿美元的援 助支出.为了应对这些州和地方政府的财政逆风，第 112 届国会早些时候举行了几次听证会，以审查州和地方政 府财政的健康状况以及对经济复苏的潜在影响。听证会的重点是一系列对州和地方政府以及联邦政策 制定者都很重要的问题。州和地方政府债务的作用就是这些问题之一。联邦政府在这个债务市场中占有重 要的份额，因为最近估计免税州和地方政府的发行人在 2010 年至 2014 年预算窗口期间的税收支出为1616 亿美元。本报告首先概述了州和地方政府的财政状况，以及这些政府如何将借款纳入预算。第二部分报告有关州和 地方政府债务的数据，以及该债务如何随时间变化。本节包括对每个州的这些债务参数的比较分析。第三 部分讨论了关于政府使用债务的不同经济观点，以及政府是否在本质上偏向于借贷，而不是被认为是经济 上最优的。讨论为国会审议了对州和地方政府债务一级和二级市场监管的潜在变化提供了背景。

关键词：国会、债务、州政府、联邦政府、税收、联邦援助

州和地方政府财政

许多州的财政健康状况受到近期经济衰退后经济长期放缓的严重影响，即使在 2009 年 6 月经济衰退 正式结束之后也是如此。州和地方税收收入下降，社会保险计划支出增加，联邦随着与美国复苏和再投资法案 (ARRA) 相关的联邦援助到期，援助已开始减少。此外，州和地方政府需要每年或每半年平衡当 前的运营预算。州和地方政府结合了未雨绸缪的资金提取、增税、减少支出，在某些情况下还通过借贷来 满足这些平衡的预算要求。

1.国会越来越担心州财政困难可能导致各州采取可能对经济复苏产生不利影响的行动，并且他们可能需要额外的联邦政府援助。这种担忧部分集中在州和地方政府发行的债务上。本报告将描述州和地方政府债务，并分析债务如何纳入州和地方预算。该报告还将分析联邦政府在州和地方政府债务结构中 的作用。国会感兴趣的其他问题包括债券违约风险 （或更一般地说，国家破产）和公共养老金资金不足。债券违约风险和公共养老金资金不足都是州和地方财政不可分割的一部分，尽管在某种程度上超出了本报告的范围。显然，在经济低迷时期，债券违约风险上升。特别是，那些由特定收入来源 而不是发行司法管辖区的一般义务担保的债券风险最大。即便如此，市政违约相对较少，从 1970 年到 2009 年只有 54 起违约，并且尚未成为市政财政中的一个重大问题。

2.至于公共养老金，债务很少用于 为未来的债务融资，公众普遍不鼓励金融专业人士。尽管如此，一些州还是利用债务为养老金提供资金。

3.州和地方政府债务,如前所述，经济衰退期间州和地方政府的债务水平以及据称该债务的增长已经引起了国会的极大兴 趣。

4.一些观察家认为，由于据称各州更多地依赖债务，提供额外联邦援助的压力已经增加为运营 提供资金。例如，HR 344，即 《财政责任有效执行法》，将禁止联邦储备委员会 （美联储）购买短期市 政证券，从而降低美联储被州和地方政府债务要求 “救助”州和地方政府。国会还就解决州和地方政府财政健康状况的政策举行了几次听证会。运营预算和资本预算与联邦政府相比，大多数州和地方政府都有两个预算，即运营预算和资本预算。运营预算为当前支出提供资金，例 如员工工资、服务支付和债务利息支付。当前的收入，如税收、费用、用户收费和政府间援助，为这些支出提供了资 金。当观察家提到州和地方政府的预算赤字时，他们几乎总是指的是运营预算。

5.然而，州和地方收入的时间安排通常与支出不匹配。因此，大多数政府发行短期债务来为当前支出提供资金，然 后用未来的收入来偿还这笔债务。这些票据称为收入预期票据或税收预期票据。需要注意的是，几乎每个州和 地方政府都需要在财政年度之间保持平衡的运营预算，因此只有在极少数情况下短期债务会结转到下一财政年度。

6.资本预算通常用于为基础设施 （或公共资本）投资提供资金。一些州的资本预算预计为 10 年。

7.债务在运营预 算和资本预算中的作用也不同。长期债务几乎总是用于资本项目，因此包含在资本预算中。但是，为资本预算发行 的债务利息费用包含在运营预算中。不存在“资本”支出的统一定义，尽管大多数倾向于共同的本金。国家预算官员协会 (NASBO)简要解释了 各州如何确定支出以纳入资本预算：各州定义资本预算中允许的支出类型，包括建设、改善、土地征用、场地改善、重大翻

修和设备等项目。定义还可以指定项目的预期使用寿命和最低支出水平，其中25,000

美元是最常见的最低资本预算支出。

失业信托基金和养老金债务

州和地方政府也会产生非债券的未来负债。例如，许多州直接从联邦政府借款，为当前的失业补偿(UC) 支出提供资金。10在经济衰退期间，这些资金的余额通常会下降到各州借钱支付福利的程度。各州可以从外部来源或联邦政府借款。截至 2011 年 2 月 18 日，美国 31 个州和美属维尔京群岛通过 信托基金贷款从联邦政府借款总计 430 亿美元。 在大多数情况下，这些债务将通过对雇主征收更 高的税款来偿还。对这类债务和随之而来的利息成本进行彻底检查，尽管在某些州很重要，但超出了本 报告的范围 （例如，加利福尼亚欠联邦政府超过 100 亿美元，占未偿债务总额的23%）。养老基金——尤其是固定收益退休基金——也是州和地方政府承担的重大负债或债务。最近的研究估计，许多国家养老金资金不足；一项将资金不足设定为 1 万亿美元。12与 UC 计划一样，对此类债务的 彻底检查超出了本报告的范围。

州和地方政府债务持有人.

除了预算规则的纪律外，州和地方政府的债务发行也受到金融市场的制约。与任何借款人一样，州和地 方政府需要有意愿的债权人来承担债务。州和地方政府债务的相对安全性以及对州和地方债券利息支付的联邦所得税豁免导致对州和地方政府债务的强劲需求。还需要注意的是，原本免税的实体 （或 免税的外国实体）对免税的州和地方债务几乎没有兴趣。人是州和地方政府债务的主要持有人。图 1显示了截至 2010 年第三季度所有未偿市政债务的持有人。家庭、共同基金和货币市场基金代表个人持有的资产，约占所有未偿债务的三分之二。个人持股以蓝色阴影表示。在过去几年中，由于商业银行和世界其他地区 (ROW) 持有的市政债务大大减少，个人份额更大。最近公司和 ROW 持有的免税债券增加可归因于对公司持有的免税债券和 Build America 债券 (BAB) 的更优惠税收待遇的变化.BAB 应纳税并提供更高的利率与免 税债券相比，因此使其对养老基金和国际投资者等非应税实体更具吸引力。

衡量州和地方政府债务

美联储和美国人口普查局 (Census) 发布有关州和地方政府未偿债务的信息。这两个来源都显示了长期债务 的相对重要性。美联储的数据更为最新，而人口普查报告了州和地方政府债务的详细数据，尽管不是最新的。美联储报告称，截至 2010 年第三季度，有 2.39 万亿美元的州和地方政府未偿债务。其中，长期债务占 94.6%。 人口普查报告显示，在 2008 财年，即可用的最近一年，州和地方政府的未偿债务总额为2.55 万亿美元 （1 万亿美元的州债务和 1.55 万亿美元的地方债务）。 人口普查进一步报告称，2008 财年州长期债务占州未偿 债务总额的 98.6%，地方长期债务占地方未偿债务总额的 98.0%。未偿还的州和地方政府债务数额表明了政府借款的相对规模。然而，政府发行人没有义务偿还所有这些债务；其 中大部分债务是通过称为收入债券的债务工具发行的。收入债券承诺 （或由其担保）指定的收入流，而不是发行 人的全部信心和信用。从 1996 年到 2010 年，大约三分之一的州和地方政府发行的债务是一般债务，三分之二 是特定的收入担保债务。 相比之下，截至 2010 年第三季度末，美国居民持有的公司和外国债券总额为 11.4 万亿美元，而美国国债最近 才达到 14.1 万亿美元。 大多数公司债务和所有联邦债务都以发行人的充分信任和信用为后盾。

州和地方政府债务的相对计量

未偿债务水平最好从偿债能力的角度来理解。衡量偿债能力的一种常见衡量标准是司法管辖区的自有收入，不包括联邦政府的转移支付。该指标包括税收收入 （例如，销售、收入和财产）和收费收入 （例如，公立大学学费和娱乐费）。可以说，自有收入可能是 衡量偿债能力的最佳指标，因为州和地方政府对这些收入来源有很大的控制权。衡量偿债能力的一个更狭义的衡量标准是仅使用当前的税收收入。使用这种措施，容量似乎会更小，并且会使当地政府的情况看起来.相对更不稳定，因为与州政府相比，它们对当前税收的依赖较少，而对用户收费和费用的依赖更多。

表 A‑1列出了衡量 (1) 债务与自有来源收入 （如图2 所示）和 (2) 债务与当前税收收入的比率 （a）州和地方政府合并,（b）仅州政府，以及（c) 2008 财年仅地方政府 （可获得的最新数据）。

在地方政府对政府服务提供的责任较小的州，州级收入和支出在州和地方政府合并预算总额中所占的份额较大。在这些州，债务负担将更多地依赖于该州。考虑到这一点，州和地方政府的综合债务负担可能是最好的比较衡量标准。

应谨慎看待州和地方总债务与税收的百分比，因为它们可能掩盖各州之间在州政府和地方政府之 间如何共享债务融资方面的根本差异。例如，州和地方政府的税收总额,新罕布什尔州和田纳西州分别为212.1% 和 188.3%。由此，人们可能会得出结论，从风险的角度

来看，田纳西州的债务政策比新罕布什尔州的债务政策相对更稳健。新罕布什尔州的债务负担确实是所有州中最高的（债务是 2008 财年税收的 351%），但新罕布什尔州地方政府的债务负担第二低（债务是税收的 97%）。而在田纳西州，该州的债务与税收比例最低，仅为 37.8%，但田纳西州地方政府 的债务与税收比例为 421.0%。只有五个州的地方政府债务与税收的比例高于田纳西州。

新罕布什尔州和田纳西州之间的差异凸显了仅检查州债务的衡量标准可能会低估次州政府层面的潜 在债务压力。而且，如果州可能间接对地方政府的财政负责，风险可能会从地方政府转移到州政府。

国家债务如何随时间变化？

始于 2007 年 12 月并于 2009 年 6 月结束的经济衰退给州和地方政府造成了巨大的财政压力。经济在 2008 财年的一半以上和 2009 财年都处于衰退之中。在此期间，为了应对经济放缓的影响，收入下降而支出增加，造成了全国州预算官员协会所称的 “自大萧条以来州财政状况最糟糕的时期之一。”此外，联邦援助2009 年美国复苏和再投资法案规定的养老金计划即将到期，未来的养老金义务，包括退休和健康福利，在许多金融分析师和政策制定者中引起了不安。

本节探讨了国家财政在 2002 财年至 2009 财年期间的变化。之所以选择这些年份进行比较，是因为它们在很大程度上代表了最近不断变化的经济状况。开始和结束都被认为是与最近两次衰退相对应的经济低谷。 2001 年的经济衰退从 2001 年 3 月持 续到 2001 年 11 月，其中包括 2002 财年的开始 （对于大多数州来说是 2001 年 7 月 1 日）。2009 财年的数据终点对应于 2009 年 6 月最近一次经济衰退的结束。

图 3显示了州一般收入水平、来自联邦政府的政府间援助、未偿州债务总额和利息支出。在此期间，未偿国家债务的年均增长率为 7.4%，包括政府间援助在内的总收入年均增长率为2.2%。若剔除政 府间援助，2002年至2009年国家自有收入年均增长率为1.1%。

2009 财年州一般收入相对持续上升和小幅下降可能是造成当前州和地方政府运营预算压力的关键因 素。作为一般规则，各财政年度必须平衡的国家运营预算不包括未偿债务水平。然而，运营预算确实包 括未偿债务水平的利息支付。这些州的利息支付在同一时期超过了州 GDP 增长，但作为未偿债务的一 部分，从 2002 财年到 2009 财年从 5.2% 下降到4.5%。

较低 （相对于州GDP）的利息支付可能反映了过去 20 年利率的下降。 1992 年，平均市政债券利 率为 6.41%，2002 年降至 5.05%，然后在 2009 年降至 4.64%。随着利率下降，各州用低利率债券 替代 （或当前退还）未偿还的高利率债券。此外，任何 “新货币”债券发行的利息成本都较低。

州政府债务

一些政策制定者建议，鉴于需要缩小当前的运营预算缺口，可能会增加对债务的依赖，因此国家债务水平可能会增加。尽管各州对 “赤字”的定义各不相同，但从历史角度来看，预算缺口相对较大.相当。全国州议会会议 (NCSL) 估计 2011 财年的预算缺口为 267 亿美元，2012 财年的预算缺口为821 亿美元。各州通常不愿意通过减少可包含在州资本中的普通基金支出来解决运营预算中的缺口预算，主要由债务融资。然 而，有一些证据表明，一些州可能已将这一预算用于财务灵活性。例如，尽管经济放缓，但

剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料

英语原文共 30 页，剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料

资料编号：[597899]，资料为PDF文档或Word文档，PDF文档可免费转换为Word