英国公用事业监管: 巩固、存在性焦虑或惨败?(节选)

摘要：“ 利特柴尔德报告”关于以激励为基础和以竞争为驱动的监管议程提出至今，已过去了三十多年。现在是时候重新考虑其遗产。本文将围绕公用事业监管进行讨论。首先，阐述有关利特柴尔德报告遗产的三种主要的解释。其次，探讨支撑报告建议的原有理论。第三，考虑当前在英国或其他地方公用事业监管所面临的挑战。尽管人们对国家的公用事业、公用事业监管相当担忧，但是在电信领域，以市场为导向的监管的遗产已经得到了巩固。

关键词：公用事业监管; 利特柴尔德报告; 英国公用事业监管; 国际改革

自1983年“利特柴尔德报告”（通常被称为“英国电信盈利能力的条例”）出版至今，已过去三十余年。这份报告中为即将要被私有化的BT（英国电信）提出的以激励为基础和以竞争为驱动的个案，为英国、整个欧盟和经合组织、甚至环境发展领域提供了公用事业监管改革上的标准。基于效率原则基础上的前瞻性价格设定制度，即RPI-X理念，得到赞同并被广泛效仿。此外，1983年的“利特柴尔德报告”已经与“英国模式”的深层方面密切配合，特别是（a）在英国设立正式独立监管机构，负责竞争的监督和经济监管职责；（b）正规化、形式化取代先前强调非正式的关系、俱乐部的政府（Moran，2003年和Loughlin、Scott，1997）。从更宏观的角度来看，“英国模式”的目的，至少从 利特柴尔德报告来看，是从发达的美国总结出监管的一个独特的方法，即集中关注零售的竞争，避免以法制化的方式解决。

从21世纪的前几十年来看,这个被利特柴尔德定义的模式，为公用事业监管提供了不同的方案。但是利特柴尔德模式在本国和国际上的实践值得进一步检验。这个在英国和其他地方被称为具有前瞻性的激励型监管的经验是什么？当代辩论是否以1980年代中期的知识关注展开？未来的发展是否会受到知识关注的影响，使利特柴尔德报告对监管改革缺少一个有说服力的解释。以上三个问题涉及学术与反思性实践者等多个方面。是与国家和国际经验结合后出现的特殊问题，也使人们思考：是否仍然可以遵循1983年报告中的公用事业监管模型。在上述问题的指引下，人们将目光集中于英国、经合组织和发展中的世界的公用事业监管模式，尤其是1983年利特柴尔德报告的遗产。

本文的其余部分讲述公用事业政策领域特殊问题的背景与经过。首先，考虑为什么1983 利特柴尔德报告中的遗产与21世纪的公用事业监管特别相关的。其次，它认为英国知识起点的辩论在一定程度上为公用事业监管塑造话题。第三,这些问题也成为了当代辩论的话题。本文就以下问题提供一个简短的介绍。

1.中年期的危机？

对于很多人来说，30岁生日是一个重要的转折。充满反抗和乐观的年轻的日子已经一去不复返了。相反,一种严肃和顺从的感觉开始出现。监管改革也不例外。因此，当辩论关于利特柴尔德报告中的当代公用事业监管持久的遗产时，出现分歧毫无意外。其中的一个持续的关注和紧张，演变为选举政治的世界与所谓自主独立的监管机构之间的界线。另一个持续的关注和紧张，成为公用事业监管竞争的中心。就竞争导向、激励机制的监管体制是否已经导致意想不到的政策结果，特别是对消费者的影响、市场结构和投资方面，争论已经出现。

从这篇文章的标题就可以看出，对这份报告中涉及多种相关的解释，本文没有提供一个全面的或相互排斥的解读，而是在这一节中总结了他们的三种观点，即“巩固”的角度来看，

从“存在性焦虑”的角度来看，从“惨败”的角度来看。

首先,巩固的观点表明,竞争的想法和激发动机的监管已经深入英国中央和国际监管之中。除政治化的独立监管机构以外，他们代表一个重要的“基准”。而这个基准在原始RPI-X价格上限演变为更一般的竞争形式即前瞻性激励规则的过程中得到了验证(Stem,2014)。英国价格上限演变中的一个关键事件是1995年重开的电力价格评估机构( 利特柴尔德报告中被认为是电力监管机构)。敌意收购公司披露的信息与材料显示的显著不同，导致公司的RPI-X准则被再次审查。对一些人来说，决定重新复审，破坏RPI-X作为监管机制的可信度。RPI-X毕竟是基于不干预正式审核时间原则之上(Moran,2003)。而对另一些人来说,，监管导向和竞争导向的个人社会保障价格上限得到进一步的发展，不再需要重新设计或被抛弃。

从那时起，英国的一些监管行业已经超越简单的RPI-X最高限价制度，对制度有了进一步地发展。这已经发生变化的程度与各个监管部门竞争的程度紧密相连(参考电信和水领域)。然而，只有在电信和信息技术领域，最明显地强调竞争的作用(零售和批发)。竞争在其他领域发挥的作用较少，但是在能源(至少直到2010年)，铁路(特许)和水(基准规定与零售竞争,seeCave,2009)这些领域是通过学说的形式明确定义监管方法。换句话说，英国公用事业的经济监管，正如预测的那样，越来越多地使用一般竞争原则。正如Price和Rose(2014)指出的，虽然有些不同，但是基于巩固的理念，如何竞争的原则作为跨部门协调的一部分成为监管英国的方式，日益制度化。斯特恩(2014)同样表明,尽管有一些反补贴力量(最明显的是在电力部门)，监管导向和竞争导向在机构之间的联系已经变得根深蒂固，被英国的政府和机构所公认。放眼其他地方，Gassner和Pushak(2014)指出，在欠发达国家，由利特柴尔德模型指出的竞争导向的管理方法见证了电信领域的巩固，但在其他监管基础设施的产业作用较少。

第二，存在性焦虑观点认为，虽然竞争和自由化的主题可能在过去几十年中一直占主导地位，但现代的辩论是被不同的重点所影响。因此，有一些重点摆脱了利特柴尔德的用于监管的方案。根据这种说法，我们观察到监管改革重点的增加。这种状况与过去三十年各种公用事业民营化的实践经验结合在一起时，为监管机构改革创建了一个更具挑战性的环境。同样，正如 Wren-Lewis 提出的，工业化国家喜忧参半。世界银行和其他国际组织规定的补救办法在中等收入和低收入国家的影响有限（Estache、Wren-Lewis，2010）。更一般地说，不考虑背景，相当多的证据的可以证明所谓的倒退。如监管机构的改革越来越多的政治考虑、一般的政治风气在位者倾向于将经济利益建立在新竞争者之上(例如土耳其和匈牙利)。

存在性焦虑的另一个不同版本是由利特柴尔德自己提出的。他发现有关1983年报告中最初的设想。最好的发展结果就是繁文缛节、法律形式主义严重动摇并不断扼杀创新，最坏的可能性是结果会背叛它最初的设想。但是利特柴尔德在主要资产保护监管公司的结果中发现的，通过RAB(监管资产基础)的发展,基于成本的监管，在保持前瞻性的监管效率也带来了高回报率。在这个层面上，激励性监管并没有枯萎凋谢了，反而已成为监管过程的一部分(see Stern,2014)。这意味着全能的观点，消费者主权观认为消费者需要得到市场的保护(尤其是能源、水和交通领域)。根据这一观点，他们应该抑制“发现过程”来揭示消费者的偏好但这些发展(由“推动”和“行为经济学”界定的)却成为了潜在的破坏力。

总之，这个版本的生存焦虑观点认为，英国公用事业监管已经达到了临界点，它可能不再能够调动更广泛的支持，以寻求政治竞争和监管的自主权。为了不断满足利特柴尔德报告的最初目标，公用事业监管必须采用“客户参与”，或者进程限制，走向所谓的谈判解决。在后一种情况下，公用事业公司及其客户直接洽谈价格、质量标准、投资重点。监管部门积极协助处理，并决定是否接受该谈判结果。佛罗里达州的电力监管或美国国家间天然气管道的监管都是这种情况。这种观点得到利特柴尔德本人（2014年）的大力提倡。他指出，苏格兰水调节为解决英国模式中卷入客户互动这些问题提供了个案与方法。

三，惨败观点认为，过去的三十年公用事业监管发展的不太有利。它认为，至少在英国，英国的监管状态的机构没有完成去政治化的预期目标，而是强调计量经济学的调控技术（Moran，2003 、Lodge， 2002）。监管的政治一再变成高突出政治，无论是铁路，能源和水的价格竞争，还是基础设施投资与生产能力间的竞争。同样，其他司法管辖区也没能逃脱以政治的高度决定监管。监管和政治决策之间的界限没有得到维护，所谓去政治化的手段引起了更高层次的政治批评。总体而言，根据这种观点，避免责备的政客被视为不愿向监管机构提供了明确的指导，他们转移重点，不明确目标或反复进行微观管理的激励机制。换句话说，在利特尔报告的主题可能是一个明确的信号，公用事业监管的前政权是奄奄一息了。事实上，利特尔报告可以说是对迈克尔·莫兰《英国的监管状况：“从停滞到惨败”》的章节内容的动态反映（ Moran，2003）。莫兰的说法主要是有关英国政治与欧化和国际化的监管世界之间的相互作用，但是论点是可以被进一步论证的。因此，强调竞争和激励机制不仅仅在确保监管上失败，就实质性政策问题上也陷入失败，如鼓励适当的投资条款。

外文文献出处：Utilities Policy，Volume31，December 2014, Pages 146–151

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British utility regulation: Consolidation, existential angst, or fiasco?

Martin Lodge, Jon Stern

Abstract:More than thirty years since the lsquo;Littlechild Reportrsquo; put forward an agenda for incentive-based and competition-driven regulation, the time has come to reconsider its legacy. This article places the debates surrounding utility regulation in context. First, it suggests that at least three dominant interpretations exist regarding the legacy of the Littlechild Report. Second, this article explores the original theoretical arguments that underpinned the proposals underpinning the Report. Third, this article considers the contemporary challenges for utility regulation in the UK and elsewhere. Despite considerable concern about the state of utilities, and of utility regulation, the legacy of market-oriented regulation has been consolidated, especially in telecommunications.

Keywords：Utility regulation; Littlechild Report; UK utility regulation; International reform

Thirty years have passed since the publication of the 1983 “Littlechild Report” (formally the 1983 report to the Secretary of State for Industry entitled lsquo;Regulation of British Telecommunications Profitabilityrsquo;). This report, putting forward the case for an incentive-based and competition-driven regime for the soon-to-be-privatised BT (British Telecommunications) set the standard for subsequent reforms in utility regulation, in the UK, across the countries of the European Union and the OECD, as well as in developmental contexts. The argument in favour of a forward-looking price-setting regime based on the principle of efficiency, namely the RPI-X idea, has been widely emulated. In addition, the 1983 Littlechild Report has become closely associated with further aspects of the lsquo;British model,rsquo; specifically (a) the establishment in the U.K. of formally free-standing regulatory agencies tasked with competition oversight as well as economic regulatory responsibilities; and (b) a rise in the formalisation of relationships to replace the prior emphasis on informal relationships, or lsquo;club governmentrsquo; (Moran, 2003 and Loughlin and Scott, 1997). More generally, the lsquo;British modelrsquo; was intended, not least by Littlechild himself, to offer a distinct approach to regulation from that developed in the US, namely an approach that was to focus centrally on retail competition and one that avoided juridification.

From the viewpoint of the mid-teens of the 21st century and starting from the premise that the model, as outlined by the Littlechild Report, offered a distinct model of utility regulation, the national and international experience with the Littlechild model deserves further examination. What has been the experience with supposedly forward-looking incentive-based regulation, in the UK and elsewhere? Are contemporary debates still informed by the intellectual concerns of the mid-1980s? And are future developments likely to be shaped by the kind of intellectual concerns that made the Littlechild Report a persuasive account to inform regulatory reform? This special issue takes stock of national and international experiences in the light of these three questions to enquire whether we can still speak of a utility regulation model that broadly follows the recommendations set out in the 1983 Report. This issue brings together articles from academic and reflective practitioner perspectives. It offers insights into the continued legacy of the 1983 Littlechild Report in particular, and the British model of utility regulation, focussing on the British, OECD, and developmental worlds.¹

The rest of this article sets the scene and context for those that follow in this special issue of Utilities Policy. It first considers why a reflection on this continued legacy of the 1983 Littlechild Report is particularly pertinent in the context of utility regulation in the mid-teens of the 21st century. Second, it considers the intellectual starting point of the UK debates which to an extent still shape the discourses surrounding utility regulation. Third, it sets out contemporary debates. Finally, we offer a brief introduction to the articles that follow.

1. Toward midlife crisis?

For many, a 30th birthday marks a major point for reflection. Gone are the youthful days of rebellion and optimism. Instead, a sense of seriousness and resignation usually starts to emerge. The story of regulatory reform is arguably no different. It should therefore come as no surprise that contemporary debates are divided when it comes to the enduring legacy of the Littlechild Report for contemporary utility regulation. One area of continued attention, and tension, has been the boundary between the worlds of electoral politics and the supposedly autonomous (lsquo;independentrsquo;) regulatory agencies. Another ongoing area of attention, and tension, has been the centrality and understanding of competition in relation to utility regulation. Debates have emerged as to whether a competition-oriented and incentive-based regulatory regime has led to intended as well as unintended policy outcomes, in particular in terms of impacts on consumers, market structure and investment.

Interpretations vary as to the continued relevance of the Littlechild Report, as the title of this article suggest. Without claiming to offer a comprehensive or mutually exclusive account of different interpretations, three of them are summarized in this secti

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